BVerfG 02.03.10: Konkrete Ausgestaltung der Vorratsdatenspeicherung nicht verfassungsgemäß
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen §§ 113a, 113b TKG und
gegen § 100g StPO, soweit dieser die Erhebung von nach § 113a TKG gespeicherten Daten zulässt. Eingeführt wurden die Vorschriften durch das Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung vom 21.
Dezember 2007.
§ 113a TKG regelt, dass öffentlich zugängliche Telekommunikationsdiensteanbieter verpflichtet sind, praktisch sämtliche Verkehrsdaten von Telefondiensten (Festnetz, Mobilfunk, Fax, SMS, MMS,
E Mail Diensten und Internetdiensten vorsorglich anlasslos zu speichern. Die Speicherungspflicht erstreckt sich im Wesentlichen auf alle Angaben, die erforderlich sind, um zu rekonstruieren, wer wann wie lange mit wem von wo aus kommuniziert hat oder zu kommunizieren versucht hat. Nicht zu speichern ist demgegenüber der Inhalt der Kommunikation, und damit auch, welche Internetseiten von den Nutzern aufgerufen werden. Nach Ablauf der Speicherungspflicht von sechs Monaten sind die Daten innerhalb eines Monats zu löschen.
§ 113b TKG regelt die möglichen Zwecke, für die diese Daten verwendet werden dürfen. Die Vorschrift versteht sich dabei als Scharniernorm: Sie enthält selbst keine Ermächtigung zur Datenabfrage, sondern bezeichnet nur grobmaschig allgemein mögliche Nutzungszwecke, die durch fachrechtliche Regelungen des Bundes und der Länder konkretisiert werden sollen. In Satz 1 Halbsatz 1 werden dabei die möglichen Zwecke der unmittelbaren Nutzung der Daten aufgelistet: Die Verfolgung von Straftaten, die Abwehr von erheblichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und die Erfüllung von nachrichtendienstlichen Aufgaben.
Halbsatz 2 erlaubt darüber hinaus die mittelbare Nutzung der Daten für
Auskünfte nach § 113 Abs. 1 TKG in Form eines Auskunftsanspruchs gegenüber den Diensteanbietern zur Identifizierung von IP Adressen. Behörden können danach, wenn sie etwa durch Anzeige oder durch eigene Ermittlungen eine IP Adresse schon kennen, Auskunft verlangen, welchem Anschlussnehmer diese Adresse zugeordnet war. Der Gesetzgeber erlaubt dies unabhängig von näher begrenzenden Maßgaben zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten sowie zur Gefahrenabwehr; ein Richtervorbehalt ist insoweit ebenso wenig vorgesehen wie Benachrichtigungspflichten.
§ 100g StPO regelt - in Konkretisierung des § 113b Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 1 TKG - die unmittelbare Verwendung der vorsorglich gespeicherten Daten für die Strafverfolgung. Insgesamt betrachtet ist die Vorschrift dabei weiter und regelt den Zugriff auf Telekommunikationsverkehrsdaten überhaupt. Sie erlaubt also auch und ursprünglich nur den Zugriff auf Verbindungsdaten, die aus anderen Gründen (etwa zur Geschäftsabwicklung) bei den Diensteanbietern gespeichert sind. Der Gesetzgeber hat sich entschieden, insoweit nicht zwischen der Nutzung der nach § 113a TKG vorsorglich gespeicherten Daten und anderer Verkehrsdaten zu unterscheiden. Er erlaubt die Nutzung auch der Vorratsdaten unabhängig von einem abschließenden Straftatenkatalog für die Verfolgung von
Straftaten mit erheblicher Bedeutung sowie darüber hinaus nach Maßgabe
einer einzelfallbezogenen Verhältnismäßigkeitsprüfung auch allgemein zur
Verfolgung von Straftaten, die mittels Telekommunikation begangen wurden. Erforderlich ist eine vorherige richterliche Entscheidung; auch kennt die Strafprozessordnung insoweit Benachrichtigungspflichten und nachträglichen Rechtsschutz.
Die angegriffenen Vorschriften verstehen sich als Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Vorratsdatenspeicherung aus dem Jahre 2006. Nach dieser Richtlinie sind
Anbieter von Telekommunikationsdiensten dazu zu verpflichten, die in § 113a TKG erfassten Daten für mindestens sechs Monate und höchstens zwei Jahre zu speichern und für die Verfolgung von schweren Straftaten bereitzuhalten. Keine näheren Regelungen enthält die Richtlinie zur Verwendung der Daten; auch die Maßnahmen zum Datenschutz werden im Wesentlichen den Mitgliedstaaten überlassen.
Aufgrund der einstweiligen Anordnungen des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts (Pressemitteilungen Nr. 37/2008 vom 19. März
2008 und Nr. 92/2008 vom 6. November 2008) durften die nach § 113a TKG
gespeicherten Daten zu Strafverfolgungszwecken nach § 113b Satz 1 Nr. 1
TKG zunächst nur gemäß den in der einstweiligen Anordnung vorgesehenen
Maßgaben und die nach § 113a TKG auf Vorrat gespeicherten Daten für die
Gefahrenabwehr (§ 113b Satz 1 Nr. 2 TKG) von den Telekommunikationsdiensteanbietern nur unter einschränkenden Bedingungen
an die ersuchende Behörde übermittelt werden.
Die Beschwerdeführer sehen durch die Vorratsdatenspeicherung vor allem
das Telekommunikationsgeheimnis und das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung verletzt. Sie halten die anlasslose Speicherung aller
Telekommunikationsverbindungen für unverhältnismäßig. Insbesondere
machen sie geltend, dass sich aus den gespeicherten Daten Persönlichkeits- und Bewegungsprofile erstellen ließen. Eine Beschwerdeführerin, die einen Internetanonymisierungsdienst anbietet, rügt, die mit der Speicherung verbundenen Kosten beeinträchtigten die Anbieter von Telekommunikationsdiensten unverhältnismäßig in ihrer Berufsfreiheit.
Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass die
Regelungen des TKG und der StPO über die Vorratsdatenspeicherung mit
Art. 10 Abs. 1 GG nicht vereinbar sind. Zwar ist eine Speicherungspflicht in dem vorgesehenen Umfang nicht von vornherein schlechthin verfassungswidrig. Es fehlt aber an einer dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechenden Ausgestaltung. Die angegriffenen Vorschriften gewährleisten weder eine hinreichende Datensicherheit, noch eine hinreichende Begrenzung der Verwendungszwecke der Daten. Auch genügen sie nicht in jeder Hinsicht den
verfassungsrechtlichen Transparenz und Rechtsschutzanforderungen. Die
Regelung ist damit insgesamt verfassungswidrig und nichtig.
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
Zur Zulässigkeit:
Die Verfassungsbeschwerden sind nicht unzulässig, soweit die angegriffenen Vorschriften in Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG ergangen sind. Die Beschwerdeführer erstreben, ohne dass sie dies angesichts ihrer unmittelbar gegen das Umsetzungsgesetz gerichteten Verfassungsbeschwerden vor den Fachgerichten geltend machen konnten, eine Vorlage durch das Bundesverfassungsgericht an den Europäischen Gerichtshof, damit dieser im Wege der Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV (vormals Art. 234 EGV) die Richtlinie für nichtig erkläre und so den Weg frei mache für eine Überprüfung der angegriffenen Vorschriften am Maßstab der deutschen Grundrechte. Jedenfalls auf diesem Weg ist eine Prüfung der angegriffenen Vorschriften am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes nach dem Begehren der Beschwerdeführer nicht von vornherein ausgeschlossen.
Zur Begründetheit:
1. Kein Vorabentscheidungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof
Eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof kommt nicht in Betracht, da es auf einen möglichen Vorrang des Gemeinschaftsrechts nicht ankommt.
Die Wirksamkeit der Richtlinie 2006/24/EG und ein sich hieraus möglicherweise ergebender Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor deutschen Grundrechten sind nicht entscheidungserheblich. Der Inhalt der Richtlinie belässt der Bundesrepublik Deutschland einen weiten Entscheidungsspielraum. Ihre Regelungen sind im Wesentlichen auf die Speicherungspflicht und deren Umfang beschränkt und regeln nicht den Zugang zu den Daten oder deren Verwendung durch die Behörden der Mitgliedstaaten. Mit diesem Inhalt kann die Richtlinie ohne Verstoß gegen die Grundrechte des Grundgesetzes umgesetzt werden. Das
Grundgesetz verbietet eine solche Speicherung nicht unter allen Umständen.
2. Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 GG
Die angegriffenen Vorschriften greifen auch soweit es um die Speicherung der Internetzugangsdaten und um die Ermächtigung zu Auskünften nach § 113b Satz 1 Halbsatz 2 TKG geht in den Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 GG (Telekommunikationsgeheimnis) ein. Dass die Speicherung durch private Diensteanbieter erfolgt, steht dem nicht entgegen, da diese allein als Hilfspersonen für die Aufgabenerfüllung durch staatliche Behörden in Anspruch genommen werden.
3. Möglichkeit einer anlasslosen Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten
Eine sechsmonatige anlasslose Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten für qualifizierte Verwendungen im Rahmen
der Strafverfolgung, der Gefahrenabwehr und der Aufgaben der Nachrichtendienste, wie sie die §§ 113a, 113b TKG anordnen, ist mit Art. 10 GG nicht schlechthin unvereinbar. Bei einer Ausgestaltung, die dem besonderen Gewicht des hierin liegenden Eingriffs hinreichend Rechnung trägt, unterfällt eine anlasslose Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten nicht schon als solche dem strikten Verbot einer Speicherung von Daten auf Vorrat im Sinne der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Eingebunden in eine dem Eingriff adäquate gesetzliche Ausgestaltung kann sie den Verhältnismäßigkeitsanforderungen genügen.
Allerdings handelt es sich bei einer solchen Speicherung um einen besonders schweren Eingriff mit einer Streubreite, wie sie die Rechtsordnung bisher nicht kennt. Auch wenn sich die Speicherung nicht auf die Kommunikationsinhalte erstreckt, lassen sich aus diesen Daten bis in die Intimsphäre hineinreichende inhaltliche Rückschlüsse ziehen. Adressaten, Daten, Uhrzeit und Ort von Telefongesprächen erlauben, wenn sie über einen längeren Zeitraum beobachtet werden, in ihrer Kombination detaillierte Aussagen zu gesellschaftlichen oder politischen Zugehörigkeiten sowie persönlichen Vorlieben, Neigungen und Schwächen. Je nach Nutzung der Telekommunikation kann eine solche Speicherung die Erstellung aussagekräftiger Persönlichkeits und Bewegungsprofile praktisch jeden Bürgers ermöglichen. Auch steigt das Risiko von Bürgern, weiteren Ermittlungen ausgesetzt zu werden, ohne selbst hierzu Anlass gegeben zu haben. Darüber hinaus verschärfen die Missbrauchsmöglichkeiten, die mit einer solchen Datensammlung verbunden
sind, deren belastende Wirkung. Zumal die Speicherung und Datenverwendung nicht bemerkt werden, ist die anlasslose Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten geeignet, ein diffus bedrohliches Gefühl
des Beobachtetseins hervorzurufen, das eine unbefangene Wahrnehmung der
Grundrechte in vielen Bereichen beeinträchtigen kann.
Dennoch kann eine solche Speicherung unter bestimmten Maßgaben mit Art.
10 Abs. 1 GG vereinbar sein. Maßgeblich dafür ist zunächst, dass die
vorgesehene Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten nicht direkt
durch den Staat, sondern durch eine Verpflichtung der privaten Diensteanbieter verwirklicht wird. Die Daten werden damit bei der Speicherung selbst noch nicht zusammengeführt, sondern bleiben verteilt auf viele Einzelunternehmen und stehen dem Staat unmittelbar als Gesamtheit nicht zur Verfügung. Eine Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten für sechs Monate stellt sich auch nicht als eine Maßnahme dar, die auf eine Totalerfassung der Kommunikation oder Aktivitäten der Bürger insgesamt angelegt wäre. Sie knüpft vielmehr in noch begrenzt bleibender Weise an die besondere Bedeutung der
Telekommunikation in der modernen Welt an und reagiert auf das spezifische Gefahrenpotential, das sich mit dieser verbindet. Eine Rekonstruktion gerade der Telekommunikationsverbindungen ist daher für eine effektive Strafverfolgung und Gefahrenabwehr von besonderer Bedeutung.
Die verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit einer vorsorglich anlasslosen
Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten setzt voraus, dass diese
eine Ausnahme bleibt. Dass die Freiheitswahrnehmung der Bürger nicht total erfasst und registriert werden darf, gehört zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland, für deren Wahrung sich die Bundesrepublik in europäischen und internationalen Zusammenhängen einsetzen muss. Durch eine vorsorgliche Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten wird der Spielraum für weitere anlasslose Datensammlungen auch über den Weg der Europäischen Union erheblich geringer.
4. Verhältnismäßigkeit der gesetzlichen Ausgestaltung der Regelung (Maßstäbe)
Angesichts des besonderen Gewichts einer vorsorglichen Telekommunikationsverkehrsdatenspeicherung ist diese nur dann mit Art. 10 Abs. 1 GG vereinbar, wenn ihre Ausgestaltung besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. Es bedarf insoweit hinreichend anspruchsvoller und normenklarer Regelungen zur Datensicherheit, zur Begrenzung der Datenverwendung, zur Transparenz und zum Rechtsschutz.
Anforderungen an die Datensicherheit:
Angesichts des Umfangs und der potentiellen Aussagekraft der mit einer solchen Speicherung geschaffenen Datenbestände ist die Datensicherheit für die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Vorschriften von großer Bedeutung. Erforderlich sind gesetzliche Regelungen, die ein besonders hohes Maß an Sicherheit jedenfalls dem Grunde nach normenklar und verbindlich vorgeben. Dabei steht es dem Gesetzgeber frei, die technische Konkretisierung des vorgegebenen Maßstabs einer Aufsichtsbehörde anzuvertrauen. Der Gesetzgeber hat dabei jedoch sicherzustellen, dass die Entscheidung über Art und Maß der zu
treffenden Schutzvorkehrungen nicht letztlich unkontrolliert in den Händen der jeweiligen Telekommunikationsanbieter liegt.
Anforderungen an die unmittelbare Datenverwendung:
Angesichts des Gewichts der Datenspeicherung kommt eine Verwendung der
Daten nur für überragend wichtige Aufgaben des Rechtsgüterschutzes in Betracht.
Für die Strafverfolgung folgt hieraus, dass ein Abruf der Daten zumindest den durch bestimmte Tatsachen begründeten Verdacht einer auch im Einzelfall schwerwiegenden Straftat voraussetzt. Welche Straftatbestände hiervon umfasst sein sollen, hat der Gesetzgeber abschließend mit der Verpflichtung zur Datenspeicherung festzulegen.
Für die Gefahrenabwehr ergibt sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dass ein Abruf der vorsorglich gespeicherten Telekommunikationsverkehrsdaten nur bei Vorliegen einer durch bestimmte Tatsachen hinreichend belegten, konkreten Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person, für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder zur Abwehr einer gemeinen Gefahr zugelassen werden darf. Diese Anforderungen gelten, da es auch insoweit um eine Form der Gefahrenprävention geht, gleichermaßen für die
Verwendung der Daten durch die Nachrichtendienste. Eine Verwendung der
Daten von Seiten der Nachrichtendienste dürfte damit freilich in vielen Fällen ausscheiden. Dies liegt jedoch in der Art ihrer Aufgaben als Vorfeldaufklärung und begründet keinen verfassungsrechtlich hinnehmbaren Anlass, die sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergebenden Voraussetzungen für einen Eingriff der hier vorliegenden Art abzumildern.
Verfassungsrechtlich geboten ist als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes überdies, zumindest für einen engen Kreis von auf besondere Vertraulichkeit angewiesenen Telekommunikationsverbindungen ein grundsätzliches Übermittlungsverbot vorzusehen. Zu denken ist hier etwa an Verbindungen zu Anschlüssen von Personen, Behörden und Organisationen in sozialen oder kirchlichen Bereichen, die grundsätzlich anonym bleibenden Anrufern ganz oder überwiegend telefonische Beratung in seelischen oder sozialen Notlagen anbieten und die selbst oder deren Mitarbeiter insoweit anderen Verschwiegenheitsverpflichtungen unterliegen.
Anforderungen an die Transparenz der Datenübermittlung:
Der Gesetzgeber muss die diffuse Bedrohlichkeit, die die als solche nicht spürbare Datenspeicherung und verwendung für die Bürger erhalten können, durch wirksame Transparenzregeln auffangen. Hierzu zählt der Grundsatz der Offenheit der Erhebung und Nutzung von personenbezogenen Daten. Eine Verwendung der Daten ohne Wissen des Betroffenen ist verfassungsrechtlich nur dann zulässig, wenn andernfalls der Zweck der Untersuchung, dem der Datenabruf dient, vereitelt wird. Für die Gefahrenabwehr und die Wahrnehmung der Aufgaben der Nachrichtendienste darf der Gesetzgeber dies grundsätzlich annehmen. Demgegenüber kommt im Rahmen der Strafverfolgung auch eine offene Erhebung und Nutzung der Daten in Betracht. Eine heimliche Verwendung der Daten darf hier nur vorgesehen werden, wenn sie im Einzelfall erforderlich und richterlich angeordnet ist. Soweit die Verwendung der Daten heimlich erfolgt, hat der Gesetzgeber die Pflicht einer zumindest nachträglichen
Benachrichtigung vorzusehen. Diese muss gewährleisten, dass diejenigen,
auf die sich eine Datenabfrage unmittelbar bezogen hat, wenigstens im
Nachhinein grundsätzlich in Kenntnis zu setzen sind. Ausnahmen hiervon
bedürfen der richterlichen Kontrolle.
Anforderungen an den Rechtsschutz und an Sanktionen:
Eine Übermittlung und Nutzung der gespeicherten Daten ist grundsätzlich unter Richtervorbehalt zu stellen. Sofern ein Betroffener vor Durchführung der Maßnahme keine Gelegenheit hatte, sich vor den Gerichten gegen die Verwendung seiner Telekommunikationsverkehrsdaten zur Wehr zu setzen, ist ihm eine gerichtliche Kontrolle nachträglich zu eröffnen.
Eine verhältnismäßige Ausgestaltung setzt weiterhin wirksame Sanktionen bei Rechtsverletzungen voraus. Würden auch schwere Verletzungen des Telekommunikationsgeheimnisses im Ergebnis sanktionslos bleiben mit der Folge, dass der Schutz des Persönlichkeitsrechts angesichts der immateriellen Natur dieses Rechts verkümmern würde, widerspräche dies der Verpflichtung der staatlichen Gewalt, dem Einzelnen die Entfaltung seiner Persönlichkeit zu ermöglichen und ihn vor Persönlichkeitsrechtsgefährdungen durch Dritte zu schützen. Der Gesetzgeber hat diesbezüglich allerdings einen weiten
Gestaltungsspielraum. Insoweit darf er auch berücksichtigen, dass bei schweren Verletzungen des Persönlichkeitsrechts bereits nach geltender Rechtslage sowohl Verwertungsverbote auf der Grundlage einer Abwägung als auch eine Haftung für immaterielle Schäden begründet sein können, und somit zunächst beobachten, ob der besonderen Schwere der Persönlichkeitsverletzung, die in der unberechtigten Erlangung oder Verwendung der hier in Frage stehenden Daten regelmäßig liegt, möglicherweise schon auf der Grundlage des geltenden Rechts hinreichend Rechnung getragen wird.
Anforderungen an die mittelbare Nutzung der Daten zur Identifizierung
von IP-Adressen:
Weniger strenge verfassungsrechtliche Maßgaben gelten für eine nur mittelbare Verwendung der vorsorglich gespeicherten Daten in Form von behördlichen Auskunftsansprüchen gegenüber den Diensteanbietern hinsichtlich der Anschlussinhaber bestimmter, bereits bekannter IP Adressen. Von Bedeutung ist hierfür zum einen, dass dabei die Behörden selbst keine Kenntnis der vorsorglich zu speichernden Daten erhalten. Die Behörden rufen im Rahmen solcher Auskunftsansprüche nicht die vorsorglich anlasslos gespeicherten Daten selbst ab, sondern erhalten lediglich personenbezogene Auskünfte über den Inhaber eines bestimmten Anschlusses, der von den Diensteanbietern unter Rückgriff auf diese Daten ermittelt wurde. Systematische Ausforschungen über einen längeren
Zeitraum oder die Erstellung von Persönlichkeits und Bewegungsprofilen lassen sich allein auf Grundlage solcher Auskünfte nicht verwirklichen.
Maßgeblich ist zum anderen, dass für solche Auskünfte nur ein von vornherein feststehender kleiner Ausschnitt der Daten verwendet wird, deren Speicherung für sich genommen geringeres Eingriffsgewicht hat und damit unter deutlich geringeren Voraussetzungen angeordnet werden könnte.
Allerdings hat auch die Begründung von behördlichen Auskunftsansprüchen
zur Identifizierung von IP Adressen erhebliches Gewicht. Mit ihr wirkt der Gesetzgeber auf die Kommunikationsbedingungen im Internet ein und begrenzt den Umfang ihrer Anonymität. Auf ihrer Grundlage kann in Verbindung mit der systematischen Speicherung der Internetzugangsdaten hinsichtlich zuvor ermittelter IP Adressen die Identität von Internetnutzern in weitem Umfang ermittelt werden.
Innerhalb des ihm dabei zustehenden Gestaltungsspielraums darf der Gesetzgeber solche Auskünfte auch unabhängig von begrenzenden Straftaten
oder Rechtsgüterkatalogen für die Verfolgung von Straftaten, für die Gefahrenabwehr und die Aufgabenwahrnehmung der Nachrichtendienste auf
der Grundlage der allgemeinen fachrechtlichen Eingriffsermächtigungen
zulassen. Hinsichtlich der Eingriffsschwellen ist allerdings sicherzustellen, dass eine Auskunft nicht ins Blaue hinein eingeholt wird, sondern nur aufgrund eines hinreichenden Anfangsverdachts oder einer konkreten Gefahr auf einzelfallbezogener Tatsachenbasis erfolgendarf. Ein Richtervorbehalt muss für solche Auskünfte nicht vorgesehen werden; die Betreffenden müssen von der Einholung einer solchen Auskunft aber benachrichtigt werden. Auch können solche Auskünfte nicht allgemein und uneingeschränkt zur Verfolgung oder Verhinderung jedweder Ordnungswidrigkeiten zugelassen werden. Die Aufhebung der Anonymität im Internet bedarf zumindest einer Rechtsgutbeeinträchtigung, der von der Rechtsordnung auch sonst ein hervorgehobenes Gewicht beigemessen wird.
Dies schließt entsprechende Auskünfte zur Verfolgung oder Verhinderung
von Ordnungswidrigkeiten nicht vollständig aus. Es muss sich insoweit
aber um auch im Einzelfall besonders gewichtige Ordnungswidrigkeiten
handeln, die der Gesetzgeber ausdrücklich benennen muss.
Verantwortlichkeit für die Ausgestaltung der Regelungen:
Die verfassungsrechtlich gebotene Gewährleistung der Datensicherheit
sowie einer den Verhältnismäßigkeitsanforderungen genügenden
normenklaren Begrenzung der Datenverwendung ist ein untrennbarer
Bestandteil der Anordnung der Speicherungsverpflichtung und obliegt
deshalb gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG dem Bundesgesetzgeber. Hierzu
gehören neben den Regelungen zur Sicherheit der gespeicherten Daten auch
die Regelungen zur Sicherheit der Übermittlung der Daten sowie hierbei
die Gewährleistung des Schutzes der Vertrauensbeziehungen. Dem Bund
obliegt darüber hinaus auch die Sicherstellung einer den
verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechenden, hinreichend
präzisen Begrenzung der Verwendungszwecke der Daten, die mit der
Speicherung verfolgt werden. Demgegenüber richtet sich die Verantwortung
für die Schaffung der Abrufregelungen selbst sowie für die Ausgestaltung
der Transparenz und Rechtsschutzbestimmungen nach den jeweiligen
Sachkompetenzen. Im Bereich der Gefahrenabwehr und der Aufgaben der
Nachrichtendienste liegt die Zuständigkeit damit weithin bei den
Ländern.
5. Zu den Bestimmungen im Einzelnen (Anwendung der Maßstäbe)
Die angegriffenen Vorschriften genügen diesen Anforderungen nicht. Zwar
ist § 113a TKG nicht schon deshalb verfassungswidrig, weil die
Reichweite der Speicherungspflicht von vornherein unverhältnismäßig
wäre. Jedoch entsprechen die Regelungen zur Datensicherheit, zu den
Zwecken und zur Transparenz der Datenverwendung sowie zum Rechtsschutz
nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Damit fehlt es an einer
dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechenden Ausgestaltung der
Regelung insgesamt. §§ 113a, 113b TKG und § 100g StPO, soweit dieser den
Abruf der nach § 113a TKG zu speichernden Daten erlaubt, sind deshalb
mit Art. 10 Abs. 1 GG nicht vereinbar.
Datensicherheit:
Es fehlt schon an der gebotenen Gewährleistung eines besonders hohen
Standards hinsichtlich der Datensicherheit. Das Gesetz verweist im
Wesentlichen nur auf die im Bereich der Telekommunikation allgemein
erforderliche Sorgfalt (§ 113a Abs. 10 TKG) und relativiert dabei die
Sicherheitsanforderungen in unbestimmt bleibender Weise um allgemeine
Wirtschaftlichkeitserwägungen im Einzelfall (§ 109 Abs. 2 Satz 4 TKG).
Dabei bleibt die nähere Konkretisierung der Maßnahmen den einzelnen
Telekommunikationsdienstleistern überlassen, die ihrerseits die Dienste
unter den Bedingungen von Konkurrenz und Kostendruck anbieten müssen.
Den Speicherungspflichtigen sind insoweit weder die von den
Sachverständigen im vorliegenden Verfahren nahegelegten Instrumente zur
Gewährleistung der Datensicherheit (getrennte Speicherung, asymmetrische
Verschlüsselung, Vier-Augen-Prinzip verbunden mit fortschrittlichen
Verfahren zur Authentifizierung für den Zugang zu den Schlüsseln,
revisionssichere Protokollierung von Zugriff und Löschung) durchsetzbar
vorgegeben, noch ist ein vergleichbares Sicherheitsniveau anderweitig
garantiert. Auch fehlt es an einem ausgeglichenen Sanktionensystem, das
Verstößen gegen die Datensicherheit kein geringeres Gewicht beimisst als
Verstößen gegen die Speicherungspflichten selbst.
Unmittelbare Verwendung der Daten zur Strafverfolgung:
Mit den aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entwickelten Maßstäben
unvereinbar sind auch die Regelungen zur Verwendung der Daten für die
Strafverfolgung. § 100g Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO stellt nicht sicher,
dass allgemein und auch im Einzelfall nur schwerwiegende Straftaten
Anlass für eine Erhebung der entsprechenden Daten sein dürfen, sondern
lässt unabhängig von einem abschließenden Katalog generell Straftaten
von erheblicher Bedeutung genügen. Erst recht bleibt § 100g Abs. 1 Satz
1 Nr. 2, Satz 2 StPO hinter den verfassungsrechtlichen Maßgaben zurück,
indem er unabhängig von deren Schwere jede mittels Telekommunikation
begangene Straftat nach Maßgabe einer allgemeinen Abwägung im Rahmen
einer Verhältnismäßigkeitsprüfung als möglichen Auslöser einer
Datenabfrage ausreichen lässt. Mit dieser Regelung werden die nach §
113a TKG gespeicherten Daten praktisch in Bezug auf alle
Straftatbestände nutzbar. Ihre Verwendung verliert damit angesichts der
fortschreitenden Bedeutung der Telekommunikation im Lebensalltag ihren
Ausnahmecharakter. Der Gesetzgeber beschränkt sich hier nicht mehr auf
die Verwendung der Daten für die Verfolgung schwerer Straftaten, sondern
geht hierüber und damit auch über die europarechtlich vorgegebene
Zielsetzung der Datenspeicherung weit hinaus.
Nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht § 100g StPO
auch insoweit, als er einen Datenabruf nicht nur für richterlich zu
bestätigende Einzelfälle, sondern grundsätzlich auch ohne Wissen des
Betroffenen zulässt (§ 100g Abs. 1 Satz 1 StPO).
Demgegenüber sind die gerichtliche Kontrolle der Datenabfrage und
Datennutzung sowie die Regelung der Benachrichtigungspflichten im
Wesentlichen in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen
entsprechenden Weise gewährleistet. Die Erhebung der nach § 113a TKG
gespeicherten Daten bedarf gemäß § 100g Abs. 2 Satz 1, § 100b Abs. 1
Satz 1 StPO der Anordnung durch den Richter. Des Weiteren bestehen gemäß
§ 101 StPO differenzierte Benachrichtigungspflichten sowie die
Möglichkeit, nachträglich eine gerichtliche Überprüfung der
Rechtmäßigkeit der Maßnahme herbeizuführen. Dass diese Vorschriften
einen effektiven Rechtsschutz insgesamt nicht gewährleisten, ist nicht
ersichtlich. Verfassungsrechtlich zu beanstanden ist hingegen das Fehlen
einer richterlichen Kontrolle für das Absehen von einer Benachrichtigung
gemäß § 101 Abs. 4 StPO. Unmittelbare Verwendung der Daten für die
Gefahrenabwehr und für die Aufgaben der Nachrichtendienste:
§ 113b Satz 1 Nr. 2 und 3 TKG genügt den Anforderungen an eine
hinreichende Begrenzung der Verwendungszwecke schon seiner Anlage nach
nicht. Der Bundesgesetzgeber begnügt sich hier damit, in lediglich
generalisierender Weise die Aufgabenfelder zu umreißen, für die ein
Datenabruf nach Maßgabe späterer Gesetzgebung, insbesondere auch der
Länder, möglich sein soll. Damit kommt er seiner Verantwortung für die
verfassungsrechtlich gebotene Begrenzung der Verwendungszwecke nicht
nach. Vielmehr schafft der Bundesgesetzgeber durch die Pflicht der
Diensteanbieter zur vorsorglichen Speicherung aller
Telekommunikationsverkehrsdaten, verbunden gleichzeitig mit der Freigabe
dieser Daten für die Verwendung durch die Polizei und die
Nachrichtendienste im Rahmen annähernd deren gesamter Aufgabenstellung,
ein für vielfältige und unbegrenzte Verwendungen offenen Datenpool, auf
den nur durch grobe Zielsetzungen beschränkt jeweils aufgrund eigener
Entscheidungen der Gesetzgeber in Bund und Ländern zugegriffen werden
kann. Die Bereitstellung eines solchen seiner Zwecksetzung nach offenen
Datenpools hebt den notwendigen Zusammenhang zwischen Speicherung und
Speicherungszweck auf und ist mit der Verfassung nicht vereinbar.
Die Ausgestaltung der Verwendung der nach § 113a TKG gespeicherten Daten
ist auch insoweit unverhältnismäßig, als für die Übermittlung keinerlei
Schutz von Vertrauensbeziehungen vorgesehen ist. Zumindest für einen
engen Kreis von auf besondere Vertraulichkeit angewiesenen
Telekommunikationsverbindungen ist ein solcher Schutz grundsätzlich
geboten.
Mittelbare Nutzung der Daten für Auskünfte der Diensteanbieter:
Nicht in jeder Hinsicht genügt auch § 113b Satz 1 Halbsatz 2 TKG den
verfassungsrechtlichen Anforderungen. Zwar begegnet es keinen Bedenken,
dass nach dieser Vorschrift Auskünfte unabhängig von einem Straftaten
oder Rechtsgüterkatalog zulässig sind. Nicht mit der Verfassung zu
vereinbaren ist demgegenüber, dass solche Auskünfte ohne weitere
Begrenzung auch allgemein für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten
ermöglicht werden. Auch fehlt es an Benachrichtigungspflichten im
Anschluss an solche Auskünfte.
6. Vereinbarkeit mit Art. 12 GG
Demgegenüber sind die angegriffenen Vorschriften hinsichtlich Art. 12
Abs. 1 GG, soweit in diesem Verfahren hierüber zu entscheiden ist,
keinen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt. Die Auferlegung der
Speicherungspflicht wirkt gegenüber den betroffenen Diensteanbietern
typischerweise nicht übermäßig belastend. Unverhältnismäßig ist die
Speicherungspflicht insbesondere nicht in Bezug auf die finanziellen
Lasten, die den Unternehmen durch die Speicherungspflicht nach § 113a
TKG und die hieran knüpfenden Folgeverpflichtungen wie die
Gewährleistung von Datensicherheit erwachsen. Der Gesetzgeber ist
innerhalb seines insoweit weiten Gestaltungsspielraums nicht darauf
beschränkt, Private nur dann in Dienst zu nehmen, wenn ihre berufliche
Tätigkeit unmittelbar Gefahren auslösen kann oder sie hinsichtlich
dieser Gefahren unmittelbar ein Verschulden trifft. Vielmehr reicht
insoweit eine hinreichende Sach und Verantwortungsnähe zwischen der
beruflichen Tätigkeit und der auferlegten Verpflichtung. Gegen die den
Speicherungspflichtigen erwachsenden Kostenlasten bestehen danach keine
grundsätzlichen Bedenken. Der Gesetzgeber verlagert auf diese Weise die
mit der Speicherung verbundenen Kosten entsprechend der Privatisierung
des Telekommunikationssektors insgesamt in den Markt. So wie die
Telekommunikationsunternehmen die neuen Chancen der
Telekommunikationstechnik zur Gewinnerzielung nutzen können, müssen sie
auch die Kosten für die Einhegung der neuen Sicherheitsrisiken, die mit
der Telekommunikation verbunden sind, übernehmen und in ihren Preisen
verarbeiten.
7. Nichtigkeit der angegriffenen Vorschriften
Der Verstoß gegen das Grundrecht auf Schutz des
Telekommunikationsgeheimnisses nach Art. 10 Abs. 1 GG führt zur
Nichtigkeit der §§ 113a und 113b TKG sowie von § 100g Abs. 1 Satz 1
StPO, soweit danach Verkehrsdaten gemäß § 113a TKG erhoben werden
dürfen. Die angegriffenen Normen sind daher unter Feststellung der
Grundrechtsverletzung für nichtig zu erklären (vgl. § 95 Abs. 1 Satz 1
und § 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG).
Die Entscheidung ist hinsichtlich der europarechtlichen Fragen, der
formellen Verfassungsmäßigkeit und der grundsätzlichen Vereinbarkeit der
vorsorglichen Telekommunikationsverkehrsdatenspeicherung mit der
Verfassung im Ergebnis einstimmig ergangen. Hinsichtlich der Beurteilung
der §§ 113a und 113b TKG als verfassungswidrig ist sie im Ergebnis mit
7:1 Stimmen und hinsichtlich weiterer materiellrechtlicher Fragen,
soweit aus den Sondervoten ersichtlich, mit 6:2 Stimmen ergangen.
Dass die Vorschriften gemäß § 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG für nichtig und
nicht nur für unvereinbar mit dem Grundgesetz zu erklären sind, hat der
Senat mit 4:4 Stimmen entschieden. Demzufolge können die Vorschriften
auch nicht in eingeschränktem Umfang übergangsweise weiter angewendet
werden, sondern verbleibt es bei der gesetzlichen Regelfolge der
Nichtigerklärung.
Sondervotum des Richters Schluckebier:
1. In der Speicherung der Verkehrsdaten für die Dauer von sechs Monaten
bei den Diensteanbietern liegt kein Eingriff in das Grundrecht aus Art.
10 Abs. 1 GG von solchem Gewicht, dass er als „besonders schwer“ und
damit gleichermaßen klassifiziert werden könnte wie ein unmittelbarer
Zugriff durch die öffentliche Gewalt auf Kommunikationsinhalte. Die
Verkehrsdaten verbleiben in der Sphäre der privaten Diensteanbieter, bei
denen sie aus betriebstechnischen Gründen anfallen und von denen der
einzelne Telekommunikationsteilnehmer aufgrund der vertraglichen Bindung
erwarten kann, dass diese sie in ihrer Sphäre strikt vertraulich
behandeln und schützen. Wird die nach dem Stand der Technik mögliche
Datensicherheit gewährleistet, so fehlt deshalb auch eine
objektivierbare Grundlage für die Annahme eines speicherungsbedingten
Einschüchterungseffekts beim Bürger. Die Speicherung erstreckt sich
nicht auf den Inhalt der Telekommunikation. Bei der Gewichtung des
Eingriffs muss deshalb eine wahrnehmbare Distanz zu solchen besonders
schweren Eingriffen gewahrt bleiben, wie sie bei der akustischen
Wohnraumüberwachung, der inhaltlichen Telekommunikationsüberwachung oder
der sogenannten Online-Durchsuchung informationstechnischer Systeme
durch unmittelbaren Zugriff staatlicher Organe vorliegen, und bei denen
in besonderem Maße das Risiko besteht, dass der absolut geschützte
Kernbereich privater Lebensgestaltung betroffen wird. Besonders
eingriffsintensiv ist danach nicht bereits die Speicherung der
Verkehrsdaten beim Diensteanbieter, sondern erst der Abruf und die
Nutzung der Verkehrsdaten durch staatliche Stellen im Einzelfall nach
den dafür bestehenden Rechtsgrundlagen; diese wie auch die richterliche
Anordnung der Verkehrsdatenerhebung unterliegen ihrerseits den strikten
Anforderungen der Verhältnismäßigkeit.
2. Die angegriffenen Regelungen sind im Grundsatz nicht unangemessen,
den Betroffenen zumutbar und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Der
Gesetzgeber hat sich mit der Pflicht zur Speicherung der
Telekommunikationsverkehrsdaten für die Dauer von sechs Monaten, einer
Verwendungszweckregelung und der strafprozessrechtlichen
Erhebungsregelung in dem ihm von Verfassungs wegen zukommenden
Gestaltungsrahmen gehalten. Die Schutzpflicht des Staates gegenüber
seinen Bürgern schließt die Aufgabe ein, geeignete Maßnahmen zu
ergreifen, um die Verletzung von Rechtsgütern zu verhindern oder sie
aufzuklären und die Verantwortung für Rechtsgutsverletzungen zuzuweisen.
In diesem Sinne zählt die Gewährleistung des Schutzes der Bürger und
ihrer Grundrechte sowie der Grundlagen des Gemeinwesens und die
Verhinderung wie die Aufklärung bedeutsamer Straftaten zugleich zu den
Voraussetzungen eines friedlichen Zusammenlebens und des unbeschwerten
Gebrauchs der Grundrechte durch den Bürger. Effektive Aufklärung von
Straftaten und wirksame Gefahrenabwehr sind daher nicht per se eine
Bedrohung für die Freiheit der Bürger.
In dem Spannungsverhältnis zwischen der Pflicht des Staates zum
Rechtsgüterschutz und dem Interesse des Einzelnen an der Wahrung seiner
von der Verfassung verbürgten Rechte ist es zunächst Aufgabe des
Gesetzgebers, in abstrakter Weise einen Ausgleich der widerstreitenden
Interessen zu erreichen. Ihm kommt dabei ein Einschätzungs- und
Gestaltungsspielraum zu. Ziel des Gesetzgebers war es hier, den
unabweisbaren Bedürfnissen einer wirksamen, rechtsstaatlichen
Strafrechtspflege angesichts einer grundlegenden Veränderung der
Kommunikationsmöglichkeiten und des Kommunikationsverhaltens der
Menschen in den letzten Jahren Rechnung zu tragen. Dieses Ziel setzt
grundsätzlich die Ermittelbarkeit der zur Aufklärung erforderlichen
Tatsachen voraus. Dabei ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass
gerade Telekommunikationsverkehrsdaten aufgrund der technischen
Entwicklung hin zu Flatrates oftmals entweder überhaupt nicht
gespeichert werden oder bereits wieder gelöscht sind, bevor eine
richterliche Anordnung zur Auskunftserteilung erwirkt werden kann oder
auch nur die für einen entsprechenden Antrag erforderlichen
Informationen ermittelt sind. Die Tatsache, dass elektronische oder
digitale Kommunikationsmittel in nahezu alle Lebensbereiche vorgedrungen
sind und deshalb in bestimmten Bereichen die Strafverfolgung und auch
die Gefahrenabwehr erschweren, berücksichtigt die Senatsmehrheit zwar
bei der Prüfung der Geeignetheit und Erforderlichkeit der
Verkehrsdatenspeicherung, gewichtet sie aber bei der
Verhältnismäßigkeitsprüfung im engeren Sinne unter dem Aspekt der
Angemessenheit und Zumutbarkeit nicht in dem gebotenen Maße.
Die Senatsmehrheit schränkt damit zugleich den Einschätzungs- und
Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, auf dem Felde der
Straftatenaufklärung und der Gefahrenabwehr zum Schutz der Menschen
angemessene und zumutbare Regelungen zu treffen, im praktischen Ergebnis
nahezu vollständig ein. Dadurch trägt sie auch dem Gebot
verfassungsrichterlicher Zurückhaltung („judicial self-restraint“)
gegenüber konzeptionellen Entscheidungen des demokratisch legitimierten
Gesetzgebers nicht hinreichend Rechnung. Das Urteil gibt eine
Speicherdauer von sechs Monaten also dem durch die EG-Richtlinie
geforderten Mindestmaß als an der Obergrenze liegend und
verfassungsrechtlich allenfalls rechtfertigungsfähig vor, schreibt dem
Gesetzgeber regelungstechnisch vor, dass die Verwendungszweckregelung
zugleich die Zugriffsvoraussetzungen enthalten muss, beschränkt ihn auf
eine Katalogtatentechnik im Strafrecht, schließt die Möglichkeit der
Nutzung der Verkehrsdaten auch zur Aufklärung von mittels
Telekommunikationsmitteln begangenen schwer aufklärbaren Straftaten aus
und erweitert die Benachrichtigungspflichten in bestimmter Art. Danach
bleibt dem Gesetzgeber kein nennenswerter Spielraum mehr für eine
Ausgestaltung in eigener politischer Verantwortung.
Der Senat verwehrt dem Gesetzgeber insbesondere die Abrufbarkeit der
nach § 113a TKG gespeicherten Verkehrsdaten für die Aufklärung von
Straftaten, die nicht im derzeitigen Katalog des § 100a Abs. 2 StPO
bezeichnet, aber im Einzelfall von erheblicher Bedeutung sind, sowie von
solchen Taten, die mittels Telekommunikation begangen sind (§ 100g Abs.
1 Satz 1 Nr. 1 und 2 StPO). Hinsichtlich der letztgenannten Taten wird
nicht genügend gewichtet, dass der Gesetzgeber hier von erheblichen
Aufklärungsschwierigkeiten ausgeht. Da es Sache des Gesetzgebers ist,
eine wirksame Strafverfolgung zu gewährleisten und keine beträchtlichen
Schutzlücken entstehen zu lassen, kann es ihm nicht versagt sein, auch
bei Straftaten, die zwar nicht besonders schwer sind, aber Rechtsgüter
von Gewicht schädigen den Zugriff auf die Verkehrsdaten zu eröffnen,
weil nach seiner Einschätzung nur so das Entstehen faktisch weitgehend
rechtsfreier Räume und ein weitgehendes Leerlaufen der Aufklärung
ausgeschlossen werden kann. Hinzu kommt, dass sich der Gesetzgeber bei
der Gestaltung der strafprozessualen Zugriffsbefugnis an Kriterien
orientiert hat, die der Senat in seinem Urteil vom 12. März 2003
(BVerfGE 107, 299 ) zur Herausgabe von Verbindungsdaten der
Telekommunikation gebilligt hat.
3. Im Rechtsfolgenausspruch hätte es auch auf der Grundlage der
verfassungsrechtlichen Würdigung der Senatsmehrheit unter Rückgriff auf
eine ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nahe gelegen,
dem Gesetzgeber eine Frist für eine Neuregelung zu setzen und die
bestehenden Vorschriften in Anlehnung an die Maßgaben der vom Senat
erlassenen einstweiligen Anordnungen für vorübergehend weiter anwendbar
zu erklären, um nachhaltige Defizite insbesondere bei der Aufklärung von
Straftaten, aber auch bei der Gefahrenabwehr zu vermeiden.
Sondervotum Richter Eichberger:
Das Sondervotum schließt sich der Kritik des Richters Schluckebier an der Beurteilung der Eingriffsintensität der Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten als Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG im Wesentlichen an. Die den §§ 113a, 113b TKG zugrunde liegende
gesetzgeberische Konzeption einer gestuften legislativen Verantwortung für die Speicherungsanordnung auf der einen Seite und den Datenabruf auf der anderen Seite steht im Grundsatz mit der Verfassung in Einklang.
Dies gilt insbesondere für die in § 100g StPO geregelte Verwendung der nach § 113a TKG gespeicherten Daten zu Zwecken der Strafverfolgung. Der Gesetzgeber ist nicht gezwungen die Verhältnismäßigkeit der Abrufregelung ausschließlich an dem größtmöglichen Eingriff eines umfassenden, letztlich auf ein Bewegungs- oder Sozialprofil des betroffenen Bürgers abzielenden Datenabrufs zu messen, sondern darf berücksichtigen, dass eine Vielzahl von Datenabfragen weitaus geringeres Gewicht haben, über deren Zumutbarkeit im Einzelfall der hierzu berufene Richter zu entscheiden hat.
